Las retenciones: ¿qué son y para qué sirven?

El debate reiniciado en torno de las retenciones aconseja reflexionar sobre un tema en que subsiste mucha confusión. En mi intervención en las comisiones de Agricultura y Hacienda de la Cámara de Diputados de la Nación, durante el tratamiento de la Resolución 125, destaqué que el debate se limita a la distribución del ingreso cuando, en realidad, lo que está en juego es la estructura productiva y el desarrollo económico.

Es muy difícil llegar a un acuerdo mientras el problema se siga discutiendo en términos de distribución del ingreso. Porque si el objetivo de las retenciones es aumentar la recaudación, el ruralismo puede razonablemente preguntar por qué gravar sólo al campo y, en todo caso, por qué no por otros medios, por ejemplo el impuesto a las ganancias o a la tierra libre de mejoras. Lo mismo sucede si las retenciones se conciben para desacoplar los precios internos de los alimentos de los internacionales, porque el mismo objetivo podría alcanzarse con subsidios. En resumen, las retenciones para tales fines pueden ser suplantadas por otros instrumentos.

Para el único fin para el cual las retenciones son insustituibles es para establecer tipos de cambio diferenciales, que es lo que realmente importa para la competitividad de toda la producción interna sujeta a la competencia internacional, en toda la amplitud del territorio nacional y sus regiones. ¿Por qué es preciso, simultáneamente, tener mucho campo, mucha industria y mucho desarrollo regional? ¿Por qué es necesaria la rentabilidad de toda la producción sujeta a la competencia internacional? Por la sencilla razón de que toda la cadena agroindustrial genera 1/3 del empleo y, por lo tanto, es inviable una economía, próspera de pleno empleo, limitada a ser el “ granero del mundo”.

Por el hecho, también, de que la ciencia y la tecnología son el motor del desarrollo de las sociedades modernas y, para ponerlo en marcha, es indispensable una estructura productiva diversificada y compleja que incluya, desde la producción primaria con alto valor agregado, hasta las manufacturas que son portadoras de los conocimientos de frontera.

Precios relativos. El tema de las retenciones surge del hecho de que los precios de los productos agropecuarios respecto de las manufacturas industriales son distintos de los precios relativos de los mismos bienes en el mercado mundial. No se trata de un problema exclusivamente argentino. En Europa, por ejemplo, sucede a la inversa que en nuestro país: las manufacturas industriales son relativamente más baratas que los productos agropecuarios.
 
En consecuencia, en la Unión Europea se subsidia la producción agropecuaria, lo cual insume la mayor parte de los recursos comunitarios. Si no lo hiciera, desaparecería la actividad rural bajo el impacto de las importaciones, situación inadmisible por razones, entre otras, de seguridad alimentaria y equilibrio social. En resumen, todos los países utilizan un arsenal de instrumentos (aranceles, subsidios, tipos de cambio diferenciales, etcétera) para “administrar” el impacto de los precios internacionales sobre las realidades internas, con vistas a defender los intereses “ nacionales”.

La causa de la diferencia entre los precios relativos internos e internacionales radica en razones propias de cada realidad nacional. Entre ellas, los recursos naturales, nivel tecnológico, productividad y organización de los mercados. En la Argentina inciden, entre otros factores, la excepcional dotación de los recursos naturales y los factores que históricamente condicionaron el desarrollo del agro y de la industria.

En nuestro país, las llamadas “retenciones” son el principal instrumento para resolver el hecho de que, por ejemplo, la producción de soja es internacionalmente competitiva con un tipo de cambio, digamos, de 2 pesos por dólar y la de maquinaria agrícola, de 4. Los tipos de cambio “ diferenciales” reflejan las condiciones de rentabilidad de la producción primaria y las manufacturas industriales. La brecha, es decir, las retenciones, no es estrictamente un impuesto sobre la producción primaria, sino un instrumento de la política económica. Genera un ingreso fiscal cuya aplicación debe resolverse en el presupuesto nacional, conforme al trámite constitucional de su aprobación y puesta en práctica.

El mejor de los instrumentos posibles. ¿Cuáles serían las consecuencias de unificar el tipo de cambio para eliminar las retenciones? En nuestro ejemplo, si el tipo de cambio fuera el mismo, 2 o 4 por dólar, tanto para la soja como la maquinaria agrícola, en el primer caso (2 por dólar), desaparecerían la producción de la segunda y gran parte de la industria manufacturera, sustituida por importaciones. Las consecuencias serían un desempleo masivo, aumento de importaciones, déficit en el comercio internacional, aumento inicial de la deuda externa y, finalmente, el colapso del sistema. En el segundo caso (4 por dólar), se produciría una extraordinaria transferencia de ingresos a la producción primaria, el aumento de los precios internos y el desborde inflacionario.

En principio, en este segundo caso podría elegirse un camino alternativo, es decir, absorber vía impuestos las ganancias excedentes de la producción primaria y, con estos recursos, compensar a la industria manufacturera y subsidiar el consumo de alimentos. En la práctica, esta variante es inadministrable. En la actualidad, las retenciones son, en consecuencia, la forma más práctica de resolver el problema de la asimetría de los precios relativos internos y externos.

En palabras de Marcelo Diamand, dada nuestra “estructura productiva desequilibrada”, es inviable la unificación del tipo de cambio para toda la producción sujeta a la competencia internacional. El pleno desarrollo del país irá eliminando los actuales desequilibrios y transformando la formación de los precios relativos, lo cual permitiría unificar el tipo de cambio, eliminar las retenciones y emplear otros instrumentos para “administrar” las señales que transmite el mercado internacional.

La cuestión nacional. Si se genera el convencimiento compartido sobre la estructura productiva necesaria y posible, se abandona la discusión de las retenciones como un problema reducido a la distribución del ingreso. Se plantean entonces dos cuestiones centrales. Por una parte, el tipo de cambio que maximice la competitividad de toda la producción nacional sujeta a la competencia internacional. Es decir, el tipo de cambio de equilibrio desarrollista. Por la otra, el nivel de las retenciones compatibles con la rentabilidad de la producción primaria e industrial, tomando en cuenta los cambios permanentes en las condiciones determinantes de costos y otras variables relevantes. Las retenciones deben ser “flexibles” y tomar nota de tales cambios.

Al mismo tiempo, deben aplicarse de la manera más sencilla posible. Por ejemplo, la comprensible demanda del ruralismo integrado por pequeños y medianos productores, de recibir un trato preferente, es probablemente difícil de cumplir con retenciones distintas conforme el tamaño de las explotaciones o la distancia a los puertos y centros de consumo. Otros medios pueden seer utilizados con más eficacia para los mismos fines.

La puja por la distribución de la riqueza y el ingreso es inherente a toda economía de mercado, pluralista y democrática. El planteo de los tipos de cambio diferenciales y las retenciones en términos de estructura productiva no elimina la puja distributiva del ingreso entre sectores (campo-industria) y actores sociales (capital-trabajo). Pero permite encuadrarla en el marco del desarrollo nacional. Vale decir, el pleno despliegue del potencial, la gobernabilidad, la libertad de maniobra en un mundo inestable, la inclusión social, factores todos que, en definitiva, son esenciales para la prosperidad del campo, de la industria, de las regiones, del capital y el trabajo.
 
En resumen, para resolver la puja distributiva de manera consistente con el desarrollo y la estabilidad, es preciso abordarla desde la perspectiva del interés nacional. Para contribuir a tal fin es indispensable aclarar, de una vez por todas, qué son y para qué sirven las retenciones.