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Domingo 14 de Febrero de 2016

Reintegro de fondos coparticipables: “Santa Fe desandando el laberinto”

Hacia el año 2009 el entonces gobernador de Santa Fe, Hermes Binner, adoptó como estrategia para recuperar los recursos nacionales recaudados por el Gobierno Central que no se coparticipaban debidamente, la que denominamos “desandar el laberinto de la coparticipación federal de impuestos”. Utilizamos para ello un planteamiento jurídico ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), en una demanda con sólidos fundamentos legales de la acción declarativa de inconstitucionalidad que se presentaba. A la audiencia de conciliación, concurrieron exgobernadores y legisladores, en apoyo.
Hasta fines del 2015 se presagiaba su fracaso. Pero, el 24 de noviembre pasado, la Corte dictó sentencia favorable sobre dos de los tres reclamos que oportunamente se presentaron: por la detracción del 15% de la masa coparticipable para la financiación de la Ansés y por la detracción para la formación del fondo de autarquía de la Afip del 1,9% de la recaudación neta total de impuestos y de los recursos aduaneros tomados del 89% de la recaudación del IVA. La Corte no se expidió acerca de la coparticipación plena del impuesto a los créditos y débitos bancarios (el impuesto al cheque como se lo conoce).
Luego, el Gobierno Central kirchnerista generalizó por decreto a las otras jurisdicciones provinciales los beneficios de la sentencia, decreto que fue derogado por el gobierno macrista. Esta generalización hubiera significado un impacto económico para el gobierno federal del orden de los 213.000 millones de pesos del 2006 a noviembre de 2015 y 51.000 millones de enero-noviembre 2015.
 A nuestro entender, la sentencia de la Corte plantea dos situaciones, una sobre el presente y el futuro, que denominaremos “del flujo” y otra acerca del pasado que llamaremos “del stock”. Lo primero es de cumplimiento muy sencillo: en cuanto al mayor de los juicios, dejar de descontar el 15% de la masa coparticipable correspondiente a la provincia. Vale la pena señalar que otras dos provincias se beneficiaron con sentencias similares, San Luis y Córdoba.
Ese procedimiento está operativo desde la fecha de la sentencia que dispone “el cese de dicha detracción”, por lo cual, el Tesoro provincial recibe “diariamente” desde ese momento un monto de coparticipación federal de impuestos superior al que hubiera recibido sin la sentencia. La diferencia en más es, precisamente, el 15% para la Ansés y el 1,9% sobre la recaudación total para el fondo de autarquía de Afip. Los valores involucrados en ese “flujo” están, a diciembre del 2015, en el orden de los 500 millones y 100 millones mensuales, respectivamente.
Acerca del “stock”, esto es, las detracciones acumuladas desde el 2006 para el 15% de Ansés y desde el 2003 para el 1,9 al fondo de autarquía de Afip, el cumplimiento de la sentencia no es tan sencillo. Al respecto la CSJN dice: “En cuanto a la devolución a la provincia de Santa Fe de los fondos que fueran detraídos, una vez determinada su cantidad con más los intereses según la legislación que resulte aplicable...,se fijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecución...”(pág. 37). Es decir, la propia sentencia establece el procedimiento a seguir para resolver el pago del “stock” adeudado.
Estamos hablando de un monto del orden de los 18.836 millones de pesos para la primera sentencia y de 4.651 millones de pesos para la segunda, estimados a valores históricos (o sea sin ningún ajuste por intereses o depreciación monetaria) hasta noviembre de 2015.
Nos parece que el gobierno provincial debiera plantearse dos estrategias para el abordaje de la situación planteada: una jurídica, para el procedimiento fijado por la Corte, y otra económica, para negociar la forma y plazos de pago, e íntimamente relacionado con ello, el destino de esos recursos. Vale aclarar que de la misma forma que lo es el flujo, el stock de la deuda acordada en su monto debe ser coparticipado a municipios y comunas en la proporción que lo son los recursos federales. En segundo lugar, una condición restrictiva en la negociación debiera ser que en el plazo más corto, la provincia solo debiera recibir en dación de pago: billetes y monedas, títulos públicos, acciones y, eventualmente, inmuebles localizados en territorio provincial.
El corolario de tales restricciones es que, a nuestro juicio, resulta improcedente la cancelación de la deuda utilizando como medio de pago las obras públicas por montos totales o parciales equivalentes al monto adeudado. En primer lugar, porque no puede tomarse como cancelación de deudas con la provincia, obras públicas de montos totales o parciales financiados por el Gobierno Central en el territorio provincial pero de jurisdicción nacional. Un ejemplo de ello es la sugerencia escuchada acerca de compensar en todo o en parte el gasto (transferencia de capital) que la provincia ha realizado (financiado por un préstamo del Banco Mundial), en la transformación en autovía de la ruta nacional 19, con la realización por parte del gobierno federal del puente Santa Fe-Santo Tomé sobre la ruta nacional Nº 11. La ley de administración financiera de la provincia no acepta que la contabilidad gubernamental registre como cancelación de la deuda que el Gobierno Central tiene con la provincia, un gasto que aquel haga sobre su jurisdicción en territorio provincial. La deuda seguiría existiendo.
Por otra parte, tampoco debiera la provincia acordar con el Gobierno Central el reintegro de lo adeudado mediante obras públicas financiadas por el presupuesto nacional sobre jurisdicción provincial. Además de los valores de las obras a computar el gobierno provincial pierde la gestión de las mismas, las que quedan sujetas a la asignación presupuestaria en el presupuesto nacional que, como se sabe, tiene una gran discrecionalidad política pudiendo, así el Gobierno Central diluir sus responsabilidades en obras de infraestructura en la provincia de Santa Fe sustituyéndolas por las que compensen lo adeudado, ergo, pérdida neta para la provincia. Más aún, esos montos dificultarían la coparticipación de lo adeudado (o habría que compensarlo con recursos provinciales) pero, lo que nos resulta más perjudicial es que el stock de la deuda se consuma dispendiosamente en obras públicas de muy difícil concreción o demoradas en el tiempo.
 A nuestro juicio, el criterio general para formular una estrategia para el destino del stock adeudado es la preservación del mismo en su totalidad (no coparticiparlo, en principio) y utilizar los flujos que se generen a partir de él; directos, como rentas, dividendos, etcétera. O indirectos, como emisión de títulos con el stock de garantía, que serían coparticipables y destinados a la financiación de obras de infraestructura o gastos para el desarrollo.
 En síntesis, nos parece que la provincia debería:
 1. Acordar el monto de la deuda (entre 25.000 y 45.000 millones), pagaderos en el menor plazo posible, en parte supeditado a los instrumentos de pago (billetes, títulos, acciones, etcétera);
 2. No atomizar el stock (se perdería masa crítica) coparticipando directamente a los MM y CC los instrumentos de pago que se acuerden recibir. Sin embargo, habría que considerar la situación de algunos municipios que teniendo una deuda consolidada muy onerosa puedan sanearla utilizando la coparticipación del stock que les corresponda; en equidad, deberían perder la coparticipación del flujo que se genere.
 3. Poner todos los instrumentos recibidos por el reintegro de la deuda (o la mayor parte del stock), bajo la administración de un fideicomiso (u organismo administrador legalmente constituido) al efecto;
 4. Registrar los ingresos percibidos como rentas, intereses, dividendos, etcétera (flujo directo) sujeto a coparticipación a MM y CC.
 5. Emitir títulos provinciales utilizando los fondos fideicomitidos destinados a la financiación de obra pública o gastos para el desarrollo en el marco del plan estratégico, buscando la forma de que sea un sucedáneo de la coparticipación de los mismos, la cual le haría perder relevancia por su atomización.
Siguiendo estos lineamientos, u otros similares, creemos que la provincia de Santa Fe adquiere una importante solvencia económica que le da tranquilidad para enfrentar los avatares económicos futuros, al poder actuar dicho fideicomiso como un fondo anticíclico (véase el fondo soberano noruego), en el mantenimiento de un volumen y ritmo estable de la obra publica en situación de contracción cíclica. Y en el corto plazo logra una considerable capacidad para la financiación de un programa de obras públicas que incremente el financiamiento presupuestario corriente.
Más aún, la provincia de Santa Fe debe asumir el rol de liderazgo en la recuperación del federalismo perdido, demostrando solidaridad y buscando la equidad interjurisdiccional.
Ángel J. Sciara / Ex ministro de Economía de Santa Fe

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